2015年3月15日，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)〔2015〕9號(hào))印發(fā)，標(biāo)志著新一輪電力體制改革正式拉開帷幕。9號(hào)文明確提出穩(wěn)步推進(jìn)售電側(cè)改革。作為本輪改革的一大亮點(diǎn)，售電側(cè)改革直接面對(duì)廣大的電力用戶，直接關(guān)系到用戶的用電成本和利益，社會(huì)關(guān)注度高，對(duì)評(píng)價(jià)電力體制改革的成敗具有重要作用。在改革的具體過程中，應(yīng)將培育售電主體、做好售電側(cè)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制設(shè)計(jì)、完善監(jiān)管制度和加強(qiáng)監(jiān)管等方面的工作同步加強(qiáng)、同步推進(jìn)，相互配合，才能實(shí)現(xiàn)售電側(cè)改革目標(biāo)。

售電市場(chǎng)主體培育

一、售電公司準(zhǔn)入條件

按照9號(hào)文整體設(shè)計(jì)，第一階段我國(guó)電力市場(chǎng)化交易主要有現(xiàn)貨市場(chǎng)競(jìng)價(jià)交易，和以電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易為核心的中長(zhǎng)期雙邊交易。售電公司可以作為市場(chǎng)主體參與這兩種交易，售電側(cè)主要放開批發(fā)市場(chǎng)，暫不對(duì)零售市場(chǎng)放開。為適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的需要，售電公司的市場(chǎng)準(zhǔn)入應(yīng)具有一定門檻，有售電規(guī)模和資產(chǎn)要求。同時(shí)，售電公司還應(yīng)具有與電力市場(chǎng)技術(shù)支持系統(tǒng)相適應(yīng)的技術(shù)和客戶服務(wù)平臺(tái)，能夠滿足參與市場(chǎng)交易報(bào)價(jià)、合同簽訂、信息交換、客戶服務(wù)等功能。

隨著市場(chǎng)化改革的深入，售電側(cè)將進(jìn)一步放開零售市場(chǎng)，屆時(shí)可大大降低售電公司的售電規(guī)模和資產(chǎn)等硬件要求，只需具備一定的技術(shù)支持條件。

二、售電公司業(yè)態(tài)及贏利模式

電網(wǎng)企業(yè)的售電公司作為電網(wǎng)公司的子公司或控股公司，主要承擔(dān)過去供電公司的供電及服務(wù)工作，也可以代理用戶參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性交易，收入主要來源于購售電差價(jià)。按照輸配電價(jià)改革設(shè)計(jì)思路，最終這類公司的成本仍將歸集到電網(wǎng)企業(yè)的輸配電成本中，屆時(shí)除供電營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)政策性保底供電用戶繳納的電費(fèi)外，其收入還有輸配電費(fèi)。

擁有配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)的售電公司，在改革初期可能主要采用配售一體混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，它們可以代理用戶從市場(chǎng)中購電，從買賣電力的差價(jià)中獲利，也可以收取配電費(fèi)。由于有固定的電力用戶，這類售電公司的贏利較為穩(wěn)定。為防止形成新的壟斷，應(yīng)允許其他售電公司無歧視進(jìn)入其運(yùn)營(yíng)范圍從事售電業(yè)務(wù)。

獨(dú)立售電公司主要代理發(fā)電企業(yè)、電力用戶參與市場(chǎng)交易，根據(jù)買賣雙方達(dá)成的交易從買方或賣方收取服務(wù)費(fèi)，其發(fā)展將取決于他們?yōu)榇矸教峁﹦?chuàng)新業(yè)務(wù)的能力。在市場(chǎng)機(jī)制和監(jiān)管還不是很完善的情況下，其發(fā)展空間受到的制約因數(shù)最多，特別是來自有輸配電網(wǎng)或配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的壓力。獨(dú)立售電公司不能只搞簡(jiǎn)單的銷售代理，其要想在市場(chǎng)中生存和發(fā)展，必須通過創(chuàng)新服務(wù)體現(xiàn)價(jià)值。如吸引并整合更多用戶參與市場(chǎng)交易，以形成規(guī)模可觀的需求響應(yīng)資源。美國(guó)的一些售電公司就通過能源優(yōu)化利用管理，組織居民用戶把中央空調(diào)系統(tǒng)集中起來調(diào)度而獲得增值服務(wù)收益。

三、如何培育售電主體

9號(hào)文明確的售電主體的培育途徑多達(dá)五類，包括高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)/經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、社會(huì)投資成立售電主體、分布式電源/微網(wǎng)系統(tǒng)、供水/供氣/供熱等公共服務(wù)及節(jié)能服務(wù)公司、符合條件的發(fā)電企業(yè)等。現(xiàn)階段除電網(wǎng)企業(yè)的售電公司外，可以采用以下四種方式培育新興售電主體：

一是鼓勵(lì)高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)或其他負(fù)荷較為集中地區(qū)發(fā)展增量配電網(wǎng)，并以此為基礎(chǔ)成立售電公司。發(fā)展增量配電網(wǎng)最好能夠取得地方政府的支持，同時(shí)要強(qiáng)化電網(wǎng)統(tǒng)一規(guī)劃，地方政府職能部門要做好引導(dǎo)工作，防止大壟斷變?yōu)樾艛唷?/p>

二是鼓勵(lì)現(xiàn)有躉售供電企業(yè)、擁有工業(yè)配電網(wǎng)絡(luò)的工業(yè)用戶轉(zhuǎn)制為售電公司，并允許其自然發(fā)展用戶，擴(kuò)展供電區(qū)域。

三是鼓勵(lì)電力零售、供水、供氣、供熱(冷)服務(wù)整合，成立新的公用事業(yè)公司。綜合這些服務(wù)平臺(tái)后，可以進(jìn)一步降低單一業(yè)務(wù)的公司運(yùn)營(yíng)成本，同時(shí)利用這些企業(yè)的運(yùn)營(yíng)網(wǎng)點(diǎn)，為終端消費(fèi)者提供報(bào)裝、抄表、繳費(fèi)等方面的便利。從已經(jīng)建立了電力零售市場(chǎng)的國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，電力零售、供水、供氣的服務(wù)整合是很普遍的現(xiàn)象。

四是鼓勵(lì)分布式電源/微網(wǎng)系統(tǒng)聯(lián)合其他資本、發(fā)電企業(yè)、用戶成立售電公司。由于大多數(shù)分布式電源無法像集中式電源一樣直接在批發(fā)市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)，而通過售電公司，特別是與常規(guī)能源發(fā)電企業(yè)聯(lián)合組建的售電公司參與市場(chǎng)交易，將是最經(jīng)濟(jì)、最有效的運(yùn)營(yíng)模式。通過這種方式，能有效的將分布式電源/微網(wǎng)系統(tǒng)與常規(guī)能源聚合在一起，增強(qiáng)分布式電源/微網(wǎng)系統(tǒng)的調(diào)節(jié)性能，更好地促進(jìn)資源優(yōu)化利用。

售電市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)關(guān)注的幾個(gè)問題

一、售電公司公平競(jìng)爭(zhēng)性。由于電網(wǎng)企業(yè)掌握著輸配調(diào)度權(quán)和交易機(jī)構(gòu)的相對(duì)控股權(quán)，在售電側(cè)擁有人才、技術(shù)、用戶資源等方面的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，允許電網(wǎng)企業(yè)參與售電側(cè)競(jìng)爭(zhēng)，會(huì)對(duì)新興售電公司形成排擠。如在配電網(wǎng)接入、電力調(diào)度、結(jié)算等方面制造障礙。當(dāng)前很多人認(rèn)為要限制不公平競(jìng)爭(zhēng),必須對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的售電公司進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。但真正要改變這種狀態(tài)，應(yīng)盡快讓電網(wǎng)企業(yè)回歸到輸配電的公益性環(huán)節(jié)，電網(wǎng)企業(yè)的售電公司應(yīng)盡快轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬?duì)獨(dú)立的售電服務(wù)商，或者在電網(wǎng)公司內(nèi)部獨(dú)立，使其和其他售電公司具有相同的競(jìng)爭(zhēng)起點(diǎn)。允許電網(wǎng)企業(yè)參與售電側(cè)競(jìng)爭(zhēng)這種制度安排只能作為一種過渡狀態(tài)。

二、配售一體售電公司的小壟斷。擁有配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)的售電公司需要類似于電網(wǎng)公司的配套監(jiān)管。隨著改革的深入，配售也要逐步分離，放開零售市場(chǎng)。零售環(huán)節(jié)競(jìng)爭(zhēng)是電力市場(chǎng)發(fā)展的最終形式，是電力市場(chǎng)的目標(biāo)模式。只有放開零售市場(chǎng)，才能真正實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者自主選擇權(quán)、讓消費(fèi)者獨(dú)立自主地分散決策，才能真正發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作用、提高市場(chǎng)配置效率。

三、代理工業(yè)用戶交易的用戶電價(jià)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。擁有配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)的售電公司代理工業(yè)用戶交易時(shí)，用戶是執(zhí)行一部制電價(jià)還是兩部制電價(jià)，是否要繳納高可靠性電費(fèi)，這些電費(fèi)如何在電網(wǎng)公司和售電公司之間分配，需要在配套文件中進(jìn)一步明確。

國(guó)外售電市場(chǎng)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

世界上目前真正欲行競(jìng)爭(zhēng)有序、充分、健康的售電側(cè)市場(chǎng)仍十分有限，不同售電側(cè)市場(chǎng)的模式差異很大，并沒有豐富的成功經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。從國(guó)際經(jīng)經(jīng)驗(yàn)看，各個(gè)國(guó)家在售電側(cè)引入競(jìng)爭(zhēng)主要有兩種方式：一種是放開售電側(cè)。在維持電網(wǎng)企業(yè)繼續(xù)從事售電業(yè)務(wù)(發(fā)輸配售一體化或配售一體化)的同時(shí)，引入獨(dú)立的售電主體，如日本、法國(guó)、美國(guó)，大部分國(guó)家采取這種方式，英國(guó)則是在維持配售一體化的基礎(chǔ)上引入獨(dú)立的售電公司。歐美成熟的電力市場(chǎng)，大大小小從事供電服務(wù)的公司成百上千，其中部分企業(yè)，就是純粹的貿(mào)易公司，不擁有任何電網(wǎng)資產(chǎn)。另一種是實(shí)行配售分開。將售電業(yè)務(wù)與配電業(yè)務(wù)實(shí)行產(chǎn)權(quán)分離，禁止擁有配電資產(chǎn)的企業(yè)從事售電業(yè)務(wù)，允許其他企業(yè)從事售電業(yè)務(wù)。如新西蘭，但新西蘭售電側(cè)市場(chǎng)中，百分之九十以上的市場(chǎng)份額集中在少數(shù)幾家發(fā)售一體化的公司手中。

目前，英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)等歐洲大部分國(guó)家以及新西蘭和澳大利亞等已經(jīng)放開了所有用戶的選擇權(quán)，日本放開范圍擴(kuò)展到全部用電量的68%，美國(guó)約30%的州放開了全部用戶的購電選擇權(quán)，俄羅斯放開了除居民用戶之外的其他用戶選擇權(quán)。從發(fā)展路徑上看，絕大部分國(guó)家是按照電壓等級(jí)和用電容量，分階段的從大用戶開始逐步放開用戶選擇權(quán)。

但另一方面，部分國(guó)外市場(chǎng)也表明，放開售電側(cè)競(jìng)爭(zhēng)并不代表著終端用戶能完全享受到價(jià)格的降低。

阿根廷在售電側(cè)批發(fā)環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)，2006年平均發(fā)電價(jià)比改革前下降了50%，但是用戶的銷售電價(jià)卻只下降了17%。批發(fā)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的效益并沒有完全傳遞到終端用戶，主要原因在于阿根廷的售電公司同時(shí)擁有配電網(wǎng)絡(luò)和售電業(yè)務(wù)，且政府對(duì)售電實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)(經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)達(dá)95年)，導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分。

至2014年底，法國(guó)雖然有19家全國(guó)性的售電公司，但全國(guó)約90%的用戶仍由法國(guó)電力公司供電(由法國(guó)電力公司供電的用戶執(zhí)行監(jiān)管價(jià)，類似中國(guó)的政府定價(jià))。2007～2014年，各個(gè)售電公司的銷售價(jià)基本緊貼法國(guó)電力公司的監(jiān)管價(jià)，只是略有優(yōu)惠而已，其間法國(guó)每年監(jiān)管價(jià)平均上漲3%(同期每年平均通脹僅為1.2%左右)。

阿根廷、法國(guó)的售電市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)說明，在售電側(cè)還不能充分有效競(jìng)爭(zhēng)的條件下，加強(qiáng)監(jiān)管是必然選擇。在我國(guó)售電側(cè)改革的起步階段，既要培育市場(chǎng)、保持適度競(jìng)爭(zhēng)，又要加強(qiáng)監(jiān)管、維護(hù)好市場(chǎng)秩序，才能促進(jìn)市場(chǎng)穩(wěn)定、健康發(fā)展。

售電市場(chǎng)監(jiān)管建議

一、建立差異化準(zhǔn)入和嚴(yán)格的退出機(jī)制。為積極培育售電主體，可對(duì)不同類型的售電公司制定差異化準(zhǔn)入機(jī)制，對(duì)服務(wù)工商業(yè)大用戶的售電公司，要求其財(cái)務(wù)狀況、資金實(shí)力均具有較高水平，并具有服務(wù)該類用戶所需要的技術(shù)能力;而對(duì)只服務(wù)中小工商業(yè)用戶、普通居民用戶的售電公司，其準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)可適當(dāng)降低。為促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，建立嚴(yán)格的市場(chǎng)退出機(jī)制，對(duì)嚴(yán)重違法、違規(guī)的售電主體，應(yīng)勒令退出市場(chǎng)。

二、制定完善的售電服務(wù)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。可將售電公司的被投訴率、被轉(zhuǎn)換率(用戶從該售電公司轉(zhuǎn)換到其他售電公司)等可作為監(jiān)管售電公司的指標(biāo)，由監(jiān)管部門收集并定期向用戶公布。一方面，監(jiān)管部門可據(jù)此對(duì)服務(wù)不合格的售電公司進(jìn)行警告、責(zé)令整改甚至吊銷售電許可證，從而規(guī)范市場(chǎng)秩序、確保市場(chǎng)健康發(fā)展;另一方面，電力用戶可據(jù)此選擇投訴率低、服務(wù)評(píng)價(jià)較好的售電公司，更好地保證其服務(wù)質(zhì)量。為促進(jìn)中小用戶參與市場(chǎng)的積極性，保障用戶權(quán)益，還可對(duì)售電公司的售電方案進(jìn)行適度的標(biāo)準(zhǔn)化，約定售電公司與零售用戶的責(zé)任，約定如何對(duì)用戶進(jìn)行負(fù)荷控制等等。

三、建立售電公司信用評(píng)價(jià)制度。可針對(duì)不同類別的售電公司，建立信用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系;建立信用檔案，將用戶信譽(yù)與保證金繳納比例、結(jié)算周期等進(jìn)行掛鉤，既可調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)又可優(yōu)化流動(dòng)資金使用;將嚴(yán)重違法、違規(guī)的售電公司列入黑名單;定期向社會(huì)公告售電公司的信用評(píng)價(jià)結(jié)果，接受社會(huì)監(jiān)督。

四、建立信息公開和披露制度。制定信息公開和披露管理辦法，詳細(xì)規(guī)定各類售電公司、電網(wǎng)公司的信息公開和披露內(nèi)容，要求各類售電企業(yè)的售電基礎(chǔ)信息、電力銷售價(jià)格、附加服務(wù)等內(nèi)容通過交易信息平臺(tái)向市場(chǎng)主體公開，為用戶提供價(jià)格和服務(wù)比較。要求電網(wǎng)公司向所有售電公司披露電網(wǎng)投資建設(shè)、系統(tǒng)運(yùn)行、用戶用電等信息，防止信息不對(duì)稱降低無電網(wǎng)資產(chǎn)售電公司的競(jìng)爭(zhēng)力。

五、加強(qiáng)售電公司運(yùn)營(yíng)成本監(jiān)管，特別是對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的售電公司、有配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)的售電公司。由于這類有網(wǎng)的售電公司對(duì)用戶有一定的壟斷權(quán)，其不能利用壟斷優(yōu)勢(shì)獲取超額利潤(rùn)，必須對(duì)其運(yùn)營(yíng)成本進(jìn)行監(jiān)管，并定期公布。

六、配電網(wǎng)允許成本和價(jià)格的合理確定。今后隨著配電網(wǎng)投資主體數(shù)量的增多，在保障供電安全的前提下，為了讓售電公司在公平的起點(diǎn)同時(shí)不會(huì)提升配電價(jià)格水平，可以基于其技術(shù)經(jīng)濟(jì)特性來設(shè)計(jì)價(jià)格上限，或按一定標(biāo)準(zhǔn)分類使用價(jià)格標(biāo)桿確定配電價(jià)格。這對(duì)企業(yè)在搶占新增配網(wǎng)資產(chǎn)過程中成倍加大投入或許能起到抑制作用，同時(shí)保證售電側(cè)改革的順利推進(jìn)。

此外，加強(qiáng)對(duì)電力交易、電力調(diào)度、電網(wǎng)公平開放的監(jiān)管，更是不可放松的措施。

(作者：何兆成華中能源監(jiān)管局原局長(zhǎng))