近年來，中外天然氣市場出現兩個明顯反差，全球天然氣供大于求、價格迅速下降；中國天然氣價格卻持續上漲、供不應求。目前或是中國史上天然氣供求矛盾最嚴峻的一個冬天，以后的冬天是否更甚于此，關鍵看天然氣改革能否取得突破。

中國天然氣產業在發展初期，選擇了上下游一體化的經營模式，這對迅速提高天然氣應用規模發揮了積極作用。但由于天然氣業務在準入、定價、排產、管輸等方面仍延續傳統計劃體制，上下游一體化經營扭曲了市場價格和供求關系，成為天然氣供求矛盾加劇和價格持續上漲的主要原因。隨著黨的十八屆三中全會提出，自然壟斷行業應根據不同行業特點，實行“網運分開”“放開競爭性業務”，天然氣管網分離改革再次進入能源政策研究視野。

中石油、中石化、中海油（下稱“三桶油”）集天然氣生產、進口、批發為一體，覆蓋了勘探、管網運輸等上中游業務體系，近年還積極進入下游城市燃氣市場。目前國家政策僅允許各類投資主體與“三桶油”合作開展油氣業務，并非以獨立法人資格參與競爭。比如2010年公布的新“非公36條”，雖提出“鼓勵民間資本參與石油天然氣建設”，但在具體要求中又明確，民間資本與國有石油企業的關系是“合作”“參股”。迄今為止，天然氣仍是特許經營商品，在制度安排上未允許各類市場主體公平進入、充分競爭。

管網是燃氣資源配置的主要通道。現有天然氣管網基本在“三桶油”掌握下互相獨立運營，不向第三方開放。比如，一年前，某發電集團計劃向北京供應其內蒙古工廠生產的煤制氣，因自己沒有管道，只能將煤制氣賣給有管道的石油企業，再由其銷給北京市場。因“三桶油”的天然氣管道互不聯通，造成有的地方交叉重復，有的地方建設不足，設施潛力未能充分發揮。國家對天然氣的價格、建設、運行缺少監管，基本上是“以批代管”。雖然能源主管部門在管網開放問題上提過要求，但很難落實。從發達國家經驗看，天然氣產業均經歷了從上下游一體化經營到網運分離、業務分拆、分段監管的過程。當前中國須對全產業鏈進行市場化改革，合理劃分壟斷性業務與競爭性業務。一切可引入市場競爭的環節應減少政府管制。

從改革的步驟上看，應當突出重點，有所為有所不為。在天然氣上游領域，各類投資主體公平進入資源勘探開發領域的問題，可與礦產資源開發體制改革統籌考慮。在下游，城市供氣的事權主要在地方，改革的主動權可放給城市政府。只有中游，天然氣管網向第三方開放、允許多元投資主體進入，直接關系到能否有效擴大天然氣供給和配置，這是“牽一發動全身”的改革。

對改革的具體措施試作以下設想：

第一，合并現有的天然氣網輸業務。將“三桶油”的天然氣骨干管網業務合并，成立一個股權多元化的天然氣管網公司。做到管道所有權與天然氣所有權分離、管道運輸業務與天然氣銷售業務分離。為便于對網絡監管和給網絡運輸定價，應當剝離管網公司輔業。

第二，實施強制性第三方準入。現有管網公司不再從事天然氣交易業務，按非歧視原則向所有用戶提供運輸服務。放開氣源限制，實行氣源多元化。允許“三桶油”以外的經營主體從事氣源業務，包括從國外進口，國內煤制氣、頁巖氣、天然氣均可進入管網運輸；允許各類投資主體以獨立法人資格參與管網和LNG接收站、儲氣庫等相關設施的投資經營，逐步在全國形成多個管網公司并存、互聯互通的格局。

第三，加強對網絡開放的監管。賦予能源主管部門天然氣管網監管職能，主要任務是核定網絡運輸成本和固定收益率，對管網和相關設施公平地向第三方開放、允許多元投資主體進入進行監督，防止管網公司濫用壟斷地位，并對全國天然氣骨干網建設進行規劃。

當前，天然氣領域以網運分開為代表的改革時機實際上已經成熟，條件基本具備。天然氣作為網絡狀壟斷行業的典型，各方面對改革方向應盡快達成共識。

近期國際上LNG現貨價格走低，很多企業有渠道、有能力組織進口。天然氣管網和相關基礎設施獨立運營后，可無條件地向這些企業開放，從而有效增加天然氣的供給能力。在國家核定網絡收益和放開投資后，由于回報穩定，有利于吸引各類投資主體進入管網和相關基礎設施建設領域，在較短時間內大幅擴大建設規模，提高管網密度，增強接收國外天然氣和系統調峰的能力。發揮市場對天然氣資源配置的決定性作用并非沒有可能。

（作者系國務院研究室綜合經濟司副司長，主要從事宏觀經濟、能源、環保等公共政策方面的研究）