當(dāng)前，包括資源稅、環(huán)境稅等在內(nèi)的六大稅制改革被提上了議事日程，中國(guó)稅制改革步入關(guān)鍵期。

作為我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)首個(gè)重大的資源類產(chǎn)品改革，成品油稅費(fèi)改革自2009年實(shí)施以來(lái)，無(wú)論從政策功能的實(shí)現(xiàn)，還是從各方利益群體的再平衡，都取得了多重成效和經(jīng)驗(yàn)。它所創(chuàng)造的價(jià)稅費(fèi)綜合聯(lián)動(dòng)模式，對(duì)下一步環(huán)境稅、資源稅、房地產(chǎn)稅進(jìn)行價(jià)稅費(fèi)改革提供了鏡鑒。

十八大之后，進(jìn)一步深化改革已成社會(huì)共識(shí)，正因?yàn)榇耍敦?cái)經(jīng)國(guó)家周刊》聯(lián)合新華社其他業(yè)務(wù)部門共同組成調(diào)研小組，對(duì)成品油稅費(fèi)改革這一改革樣本進(jìn)行了一次全方位的調(diào)查與解剖。

任何改革都是利益格局的重構(gòu)，成品油稅費(fèi)改革從醞釀到實(shí)施，前后歷經(jīng)十多年，改革涉及中央與地方、各地方政府、中央多個(gè)部委、政府與企業(yè)、政府與個(gè)人之間的多元利益平衡，同時(shí)也涉及每一個(gè)消費(fèi)者的利益。這一改革從醞釀到形成決策共識(shí)，從部委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)到配套實(shí)施機(jī)制，對(duì)下一步的稅制改革推進(jìn)無(wú)疑具有重要的示范與樣本意義。

朱镕基總理“治亂”

中國(guó)的稅燃油費(fèi)改革發(fā)端于1998年，改革最初圈定的突破口，便是將與公路使用行為有關(guān)的政府收費(fèi)改為收稅。當(dāng)時(shí)的基本思路，是以開(kāi)征燃油稅的辦法，替代交通維護(hù)和建設(shè)系列的公路養(yǎng)路費(fèi)、公路客貨運(yùn)附加費(fèi)、公路運(yùn)輸管理費(fèi)、航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)、水路運(yùn)輸管理費(fèi)、水運(yùn)客貨運(yùn)附加費(fèi)以及地方用于公路、水路、城市道路維護(hù)和建設(shè)方面的部分收費(fèi)。這一與公路使用行為有關(guān)的稅費(fèi)改革，也一度被稱作“燃油稅費(fèi)改革”。

到1998年底，全國(guó)性及中央部門行政事業(yè)收費(fèi)共300多項(xiàng)，地方收費(fèi)，最多的省有470多項(xiàng)，最少的省也有50多項(xiàng)。

當(dāng)時(shí)中國(guó)公路領(lǐng)域收費(fèi)項(xiàng)目繁多，實(shí)為各級(jí)政府的非規(guī)范性收入，其最大的一項(xiàng)費(fèi)用就是養(yǎng)路費(fèi)。而公路建設(shè)和管理資金就是依賴收費(fèi)、罰款、貸款等方式籌集，弱化了公路建設(shè)的公益性。

1998年，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理朱镕基在當(dāng)選后的第一次記者見(jiàn)面會(huì)上，曾把當(dāng)時(shí)的政府收入格局概括為“費(fèi)大于稅”，形容當(dāng)時(shí)各級(jí)政府“亂收費(fèi)”造成了百姓“不堪重負(fù)、民怨沸騰”。在這樣的背景下，從公路稅費(fèi)改革切下改革的第一刀，成為朱镕基總理當(dāng)時(shí)的選擇。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇在接受《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者采訪時(shí)回憶說(shuō)，正是由于當(dāng)時(shí)的公路收費(fèi)，多系政府部門自立規(guī)章的產(chǎn)物，并作為自收自支的財(cái)源，直接裝入其“小金庫(kù)”。在那樣一種情形下，收費(fèi)常與“亂”字相連。

1998年1月1日，《中華人民共和國(guó)公路法》正式實(shí)施。該法案第四章第三十六條規(guī)定，“公路養(yǎng)路費(fèi)用采取征收燃油附加費(fèi)的辦法。”1999年10月31日，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議，將這一條修改為“國(guó)家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護(hù)資金，具體實(shí)施辦法和步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定。依法征稅籌集的公路養(yǎng)護(hù)資金，必須專項(xiàng)用于公路的養(yǎng)護(hù)和改建。”

“這等于從法律上為燃油稅的開(kāi)征創(chuàng)造了條件。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)研究院副院長(zhǎng)劉桓教授回憶說(shuō)。當(dāng)年，劉桓曾親自參與了燃油稅開(kāi)征方案的調(diào)研和設(shè)計(jì)制定。

萬(wàn)事俱備，燃油稅當(dāng)年的開(kāi)征似乎已成定局。然而，就在人們期待中央政府的“臨門一腳”時(shí)，意外發(fā)生了。

差一票，等十年

最終，燃油稅費(fèi)改革方案在提交人大常委會(huì)審議時(shí)，以一票之差沒(méi)能通過(guò)。

事后，時(shí)任新華社香港分社社長(zhǎng)的人大常委姜恩柱，見(jiàn)到當(dāng)時(shí)的財(cái)政部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)連聲道歉：“老弟，真是對(duì)不起了！平時(shí)我也不請(qǐng)假，正好那天就請(qǐng)假了。我要在，肯定會(huì)投你的贊成票。”

花絮背后，其實(shí)是諸多利益的糾纏。

如何妥善解決公交、農(nóng)、漁等行業(yè)的特殊性問(wèn)題，便是其中之一。比如農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)，也要用這些燃油來(lái)抽水澆灌，農(nóng)業(yè)機(jī)械耕作、糧食加工等等，由于這些油并沒(méi)有在國(guó)道、省道、縣鄉(xiāng)道上運(yùn)輸，此前并沒(méi)有征收養(yǎng)路費(fèi)。而如果全國(guó)統(tǒng)一費(fèi)改稅，農(nóng)業(yè)使用燃油，在購(gòu)買時(shí)必定要交這部分稅收，這就增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。如何對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)貼？需要周密的方案設(shè)計(jì)。

燃油稅該替代哪些地方收費(fèi)項(xiàng)目？改革方案設(shè)計(jì)過(guò)程中，方案制定者曾一度提出，要以海南經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，將養(yǎng)路費(fèi)、過(guò)路費(fèi)、過(guò)橋費(fèi)、運(yùn)輸管理費(fèi)等諸多交通費(fèi)用全部納入其中。

然而，這一方案遇到的阻力是驚人的。一方面，這意味著有大量的交通收費(fèi)將轉(zhuǎn)換成稅收，并進(jìn)入國(guó)庫(kù)，而此前，這些收費(fèi)主要由交通部門來(lái)征收和使用；另一方面，這意味著大量收取養(yǎng)路費(fèi)、過(guò)路過(guò)橋費(fèi)人員的身份轉(zhuǎn)換問(wèn)題。

據(jù)國(guó)稅總局一位負(fù)責(zé)人回憶，國(guó)稅總局當(dāng)年也曾同意接收這批收費(fèi)人員，根據(jù)人事部門的統(tǒng)計(jì)約12萬(wàn)人。然而，當(dāng)準(zhǔn)備接收的時(shí)候，這個(gè)數(shù)字一下子變成了27萬(wàn)人。而當(dāng)時(shí)的地稅局總?cè)藬?shù)也不過(guò)30萬(wàn)，吃不消。

同時(shí)，養(yǎng)路費(fèi)轉(zhuǎn)為燃油稅，還涉及到中央地方的利益分配。

“公路交通收費(fèi)，一直都主要?dú)w屬地方政府。然而，燃油稅一旦開(kāi)征，中央地方如何分配？燃油稅的優(yōu)勢(shì)是可以流動(dòng)，但中國(guó)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的顯著差距就決定了，燃油稅本身可能會(huì)造成各地稅收的偏斜和向東部集中，這里面又存在一個(gè)利益分配問(wèn)題。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所一位負(fù)責(zé)人如此分析。

國(guó)際油價(jià)使燃油稅改革又一再錯(cuò)失時(shí)間之窗。

2001年以前的數(shù)年，國(guó)際油價(jià)一直在25美元/桶左右徘徊。那時(shí)候一個(gè)比較成形的開(kāi)征方案是，采取定額征收的辦法，每升征收1-1.5元的燃油稅，加上當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)汽油（93號(hào)汽油）2.6元/升左右的價(jià)格，油價(jià)基本達(dá)到3.5元-4.0元之間。

而就在這一開(kāi)征方案將出未出之際，國(guó)際油價(jià)開(kāi)始了上漲。2001年中，國(guó)際油價(jià)一度達(dá)到28-30美元／桶，增幅達(dá)12%-20%。在那個(gè)低油價(jià)時(shí)代，這成了一個(gè)高位的價(jià)格了。

“目前問(wèn)題是油價(jià)太高，因此原定下半年實(shí)行，但現(xiàn)在看來(lái)要推遲。汽油收那么高價(jià)錢，但是到時(shí)候人家還是設(shè)關(guān)卡、要收費(fèi)，怎么辦？”當(dāng)時(shí)的一位政府決策者表達(dá)了這樣的憂慮。

國(guó)務(wù)院決定分步實(shí)施改革方案，從2001年1月1日起，先行開(kāi)征車輛購(gòu)置稅取代車輛購(gòu)置附加費(fèi)；第二步，根據(jù)國(guó)際市場(chǎng)原油價(jià)格變動(dòng)情況，擇機(jī)出臺(tái)燃油稅，取代公路養(yǎng)路費(fèi)等交通維護(hù)和建設(shè)方面的部分收費(fèi)。

此后的8年，國(guó)際油價(jià)不斷飆升，最高達(dá)到2008年上半年的140多美元/桶。而國(guó)內(nèi)汽油價(jià)格，不僅再?zèng)]回到預(yù)期價(jià)位，反而持續(xù)攀升，從2.6元/升一直攀爬到2008年改革前的6.2元/升，增幅超過(guò)130%。

無(wú)奈之下，“擇機(jī)開(kāi)征”成為政府官員每年關(guān)于燃油稅幾乎千篇一律的表達(dá)。稅費(fèi)改革的突破口，也因此轉(zhuǎn)到了農(nóng)村稅費(fèi)改革上。

這一等，就是10年。

終于抓住了“時(shí)間窗口”

這10年間，改變的不只是油價(jià)。

“10年走下來(lái)，無(wú)論稅費(fèi)本身，還是整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境，都發(fā)生了極大的變化。這些變化，使得燃油稅費(fèi)改革面臨的問(wèn)題更加復(fù)雜化了。”高培勇說(shuō)。

高培勇分析指出，一方面，隨著以農(nóng)村稅費(fèi)改革為代表的各項(xiàng)稅費(fèi)改革的深入，稅費(fèi)改革同政府收入行為及其機(jī)制掛起鉤來(lái)，從而被賦予了規(guī)范政府收入行為及其機(jī)制的意義。

另一方面，隨著針對(duì)開(kāi)征燃油稅問(wèn)題而展開(kāi)的廣泛調(diào)研，特別是圍繞燃油稅內(nèi)涵與外延而在國(guó)際范圍內(nèi)進(jìn)行的多方求證，兩類不同性質(zhì)的燃油稅逐漸進(jìn)入人們視野：作為一般性收入、可統(tǒng)籌安排于各項(xiàng)政府支出的燃油稅；作為專項(xiàng)收入、須專款專用于公路的維修或建設(shè)支出的燃油稅。兩相比較，究竟要用怎樣的燃油稅取代既有各種收費(fèi)？